ასოცირების შესახებ შეთანხმების განხორციელების მდგომარეობა ნარჩენების მართვის სფეროში
ავტორი: საქართველოს სტრატეგიული კვლევებისა და განვითარების ცენტრი
მყარი ნარჩენების მართვა მზარდი გარემოსდაცვითი და ფინანსური პრობლემაა ყველა განვითარებად ქვეყანაში, მათ შორის საქართველოშიც.
აღნიშნული მიმართულებით, უკანასკნელ წლებში, პასუხისმგებელი უწყებების მხრიდან არაერთი მნიშვნელოვანი ნაბიჯი გადაიდგა. კერძოდ, მყარი საყოფაცხოვრებო ნარჩენების მართვის საკითხების მოსაწესრიგებლად 2012 წელს შეიქმნა შპს “საქართველოს მყარი ნარჩენების მართვის კომპანია” (იმართება საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ; 100%-იანი წილის მფლობელია სახელმწიფო). კომპანიამ, თავისი იურისდიქციის ფარგლებში, საქართველოს ტერიტორიაზე დაიწყო არსებული მუნიციპალური ნაგავსაყრელების მოწესრიგება (თბილისის და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის გარდა). დღეისათვის, კომპანია არსებული 56 მუნიციპალური ნაგავსაყრელიდან მართავს 53 ნაგავსაყრელს.
2014 წელს, როდესაც საქართველომ ხელი მოაწერა ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულებას (AA), ნარჩენების მართვის სფეროში მნიშვნელოვანი ძვრები დაიწყო აღნიშნული სექტორის გაუმჯობესების მიზნით.
AA ხელშეკრულების შესაბამისად, ქვეყანამ აიღო ვალდებულება, დათქმულ ვადებში, შეესრულებინა ევრო დირექტივების – 2008 წლის 19 ნოემბრის ევროპარლამენტისა და ევროსაბჭოს დირექტივის 2008/98/EC “ნარჩენების შესახებ”, დირექტივის N 1999/31/EC “ნაგავსაყრელების შესახებ” (EC N 1882/2003 რეგულაციით შეტანილი ცვლილებების შესაბამისად) და 2006 წლის 15 მარტის ევროპარლამენტისა და საბჭოს დირექტივის 2006/21/EC “მოპოვებითი მრეწველობიდან წარმოქმნილი ნარჩენების მართვის შესახებ” კონკრეტული მუხლები.
აღსანიშნავია, რომ AA შეთანხმების დოკუმენტით, თითოეულ დირექტივაზე, პირველ რიგში, მოთხოვნილია ეროვნული კანონმდებლობის მიღება და კომპეტენტური ორგანო(ებ)ის განსაზღვრა.
ნარჩენების მართვის სფეროში, ეროვნულ კომპეტენტურ ორგანოდ განისაზღვრა საქართველოს გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტრო, რომლის კომპეტენციას წარმოადგენს ნარჩენების მართვის სფეროში ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელება; ასევე, კანონმდებლობის, ეროვნული სტრატეგიებისა და სამოქმედო გეგმების შემუშავება, ნარჩენების მართვასთან დაკავშირებული სახელმწიფო კონტროლის განხორციელება.
დირექტივების აღწერა
2008 წლის 19 ნოემბრის ევროპარლამენტისა და საბჭოს 2008/98/EC დირექტივა ნარჩენების შესახებ
აღნიშნული დირექტივის მთავარი მიზანია, ნარჩენების მართვასთან დაკავშირებული ნებისმიერი საქმიანობა განხორციელდეს ადამიანის ჯანმრთელობისა და გარემოსთვის საფრთხის შექმნის გარეშე. დირექტივაში მოცემულია ტერმინთა განმარტებები, ნარჩენების მართვის პოლიტიკის და კანონმდებლობის საფუძველი – ხუთსაფეხურიანი მართვის იერარქია. ასევე, განმარტებულია ნარჩენების მართვის პრინციპები: მაგალითად, „დამბინძურებელი იხდის” პრინციპი, რომელიც ავალდებულებს ნარჩენების წარმომქმნელს ან მფლობელს, გაიღოს ნარჩენების მართვასთან დაკავშირებული ხარჯები.
ასევე, უნდა შემუშავდეს ნარჩენების მართვის გეგმები, მოგროვდეს მონაცემები წარმოქმნილი ნარჩენების რაოდენობისა და შემადგენლობის შესახებ და ა.შ.
დირექტივა განსაზღვრავს ნარჩენების სხვადასხვა კატეგორიებს და მათი განთავსების ოპერაციებს. დირექტივას შემოაქვს ნაგავსაყრელების სამი კატეგორია: სახიფათო ნარჩენების, არასახიფათო ნარჩენებისა და ინერტული ნარჩენების ნაგავსაყრელი.
დირექტივით განსაზღვრულია ნაგავსაყრელების მშენებლობის, ოპერირების, დახურვის და დახურვის შემდგომი მოვლის ვალდებულებები. აგრეთვე, განსაზღვრულია ნაგავსაყრელზე განსათავსებელი ნარჩენების რაოდენობის შემცირება: სეპარაციის ანუ სხვადასხვა ნარჩენის (მაგალითად, პლასტიკის, ქაღალდის, მეტალის, მინის და ა.შ.) ცალ-ცალკე შეგროვების, გადამუშავებისა და მეორადი გამოყენების გზით.
დირექტივის მიხედვით, სავალდებულოა, მოპოვებითი მრეწველობის ოპერატორების/მეწარმეების მიერ ნარჩენების მართვის გეგმების შემუშავება, ნარჩენების გადამამუშავებელი საწარმოების საქმიანობის შესახებ ინფორმაციის შეგროვება (იდენტიფიკაცია და კლასიფიკაცია). მოპოვებითი მრეწველობის საწარმოებისათვის სანებართვო, ინსპექტირებისა და ფინანსური გარანტიების სისტემის ჩამოყალიბება, სამთო-მოპოვებითი სამუშაოების შედეგად დარჩენილი კარიერების მოვლის (მართვისა) და მონიტორინგის პროცედურების შემუშავება. არსებული ადგილების დახურვისა და დახურვის შემდგომი პროცედურების შემუშავება, დახურული სამთო-მოპოვებითი ნარჩენების მომპოვებელი ადგილების აღწერა/ინვენტარიზაცია.
AA მოთხოვნების მიხედვით საქართველომ ვალდებულება აიღო, განსაზღვრულ ვადებში ეტაპობრივად დაუახლოვოს თავისი კანონმდებლობა ევროკავშირის კანონმდებლობას.
აღსანიშნავია, რომ დირექტივის “მოპოვებითი მრეწველობიდან წარმოქმნილი ნარჩენების მართვის შესახებ” ფარგლებში მოთხოვნილი ვალდებულებების შესასრულებლად გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტრომ მოიპოვა დონორის მხარდაჭერა და 2017 წლის ოქტომბრიდან დაიწყება სამთო მრეწველობის ნარჩენების შესახებ კანონმდებლობის შემუშავება.
რაც ეხება დირექტივებს “ნარჩენების შესახებ” 2008/98/EC და N 1999/31/EC “ნაგავსაყრელების შესახებ”, ნარჩენების მართვის კოდექსის (ძალაშია 2015 წლის 15 იანვრიდან) მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯია და თანმხლებია კანონქვემდებარე აქტების დირექტივების შესაბამისად შემუშავება და მიღება. ასევე, 2016 წელს მთავრობამ დაამტკიცა “ნარჩენების მართვის ეროვნული სტრატეგია (2016-2030)” და “ნარჩენების მართვის ეროვნული სამოქმედო გეგმა 2016-2020”.
ნარჩენების მართვის კოდექსით განისაზღვრა: ნარჩენების მართვა იერარქიის შესაბამისად, რომელიც მოიცავს ნარჩენების პრევერნციას, ხელმეორედ გამოყენებას, რეციკილირებას (გადამუშავება მაგალითად, პლასტკიდან ისევ პლასტიკის პროდუქციის მიღება, მაკულატურიდან ქაღალდის მიღება და ა.შ.), ენერგიის აღდგენას (მაგალითად, ნარჩენების წვის შედეგად მიღებული სითბოს გამოყენება და ა.შ.) და, ბოლოს რაც დარჩება (ნარჩენის რესურსად გამოყენების შემდეგ) ნარჩენების ნაგავსაყრელზე უსაფრთხოდ განთავსებას; განისაზღვრა ძირითადი პრინციპები, ნაგავსაყრელების კატეგორიები და მოთხოვნები, რომლებიც უნდა დაკმაყოფილდეს, კერძოდ: ნაგავსაყრელების ოპერირება/მუშაობა ევროსტანდარტების შესაბამისად; სახელმწიფო უწყებების კომპეტენციები და ზოგადი ვალდებულებები; ასევე, გამკაცრდა სანქციები/ჯარიმები კანონის დარღვევაზე: მაგალითად, 2 კგ ნარჩენით გარემოს დანაგვიანებაზე დაწესდა ჯარიმა 80 ლარის ოდენობით, მანქანიდან იმავე რაოდენობის ნარჩენის გადმოგდება – 130 ლარი და ა.შ;
პასუხისმგებელი უწყებები
დირექტივების კონკრეტული მოთხოვნების შესრულებაზე პასუხისმგებლობას გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების დაცვის სამინისტროსთან ერთად, თავიანთი კომპეტენციის ფარგლებში, სხვა უწყებებიც ინაწილებენ. კერძოდ:
- საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო – ნაგავსაყრელების მშენებლობის ნებართვების გამცემი ორგანოა და ნარჩენების ტრანსპორტირებასთან დაკავშირებული მოთხოვნების შემუშავების პასუხისმგებლობა ეკისრება.
- საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო – ნარჩენების ტრანსსასაზღვრო გადაზიდვას არეგულირებს გარემოს დაცვის სამინისტროსთან ერთად.
- საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს კომპეტენციაა სამედიცინო ნარჩენების მართვის დარეგულირება და კონტროლი.
- საქართველოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს კომპეტენციად განისაზღვრა, გარემოს დაცვის სამინისტროსთან ერთად, ცხოველური ნარჩენების მართვა.
- საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო პასუხისმგებელია არასახიფათო ნარჩენების ნაგავსაყრელების მოწყობაზე, მართვასა და დახურვაზე, ასევე, ნარჩენების გადამტვირთავი სადგურების მოწყობასა და მართვაზე. აღნიშნული კომპეტენციის განხორციელება წარმოადგენს “საქართველოს მყარი ნარჩენების მართვის კომპანიის” (SWMCG) პასუხისმგებლობას.
საყოფაცხოვრებო ნარჩენების მართვაში ძირითადი როლი და პასუხისმგებლობა ეკისრებათ ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს. ისინი ვალდებულნი არიან მიაწოდონ დასუფთავების სერვისი მუნიციპალიტეტის მოსახლეობას (დადგან ნაგვის კონტეინერები), მოაგროვონ კონტეინერებში არსებული ნარჩენები, დაასუფთაონ მუნიციპალიტეტის ტერიტორია, მიიტანონ ნარჩენები ნაგავსაყრელამდე (უზრუნველყონ ნარჩენების ტრანსპორტირება. გარემოს ნარჩენებით დანაგვიანებაზე სანქციების აღსრულებაზე პასუხისმგებლობას ინაწილებს ადგილობრივი ზედამხედველობის სამსახური საპატრულო პოლიციასა და გარემოსდაცვითი ზედამხედველობის დეპარტამენტთან ერთად.
AA შესაბამისად მოქმედი კანონმდებლობით, ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს განესაზღვრათ მუნიციპალური ნარჩენების მართვის ხუთწლიანი გეგმის შემუშავება 2017 წლის 31 დეკემბრამდე. აღსანიშნავია, რომ 2019 წლიდან სავალდებულოა ნარჩენების წყაროზე (წარმოქმნის ადგილზე მაგალითად, სახლებში, ოფისებში და ა.შ.) სეპარაციის სისტემის დანერგვა მუნიციპალიტეტებში.
ამასთან, ქვეყანაში ქალაქებისა და მუნიციპალიტეტების მიხედვით ნარჩენების მართვა განსხვავებულ სტურქტურას ექვემდებარება. თბილისში ადგილობრივი თვითმართველობის მიერ საყოფაცხოვრებო ნარჩენების მართვა (ტერიტორიის დასუფთავება, ნარჩენების ტრანსპორტირება, ნაგავსაყრელის მართვა და ნარჩენების დაყრაზე სანქციების აღსრულება) შპს “თბილსერვის ჯგუფის” კომპეტენციაა. რეგიონების შემთხვევაში, ნარჩენების მართვის პროცესზე პასუხისმგებლობას ინაწილებენ მუნიციპალიტეტები და შპს “საქართველოს მყარი ნარჩენების მართვის კომპანია” (ნაგავსაყრელების მართვა), ხოლო აჭარის ავტონომიურ რესპუბლიკაში – შპს “სანდასუფთავება” და მუნიციპალიტეტები.
აღსანიშნავია, რომ დღეისათვის განუსაზღვრელია ცალკეული ტიპის ნარჩენების, როგორიცაა ინერტული და სახიფათო ნარჩენები, მართვაზე პასუხისმგებელი უწყება, რაც სფეროში პასუხისმგებლობებისა და ფუნქციების გადანაწილების რეალურ პრობლემას ქმნის. მნიშვნელოვნად დაბალ დონეზეა მყარი ნარჩენების სახელმწიფო აღრიცხვა-ანგარიშგების სისტემა. პრაქტიკულად არ ხორციელდება ნარჩენების სეპარაცია, ფრაგმენტულად მიმდინარეობს ნარჩენების გადამუშავება და მეორადი გამოყენება. დღეისათვის, რეგიონებში სოფლად მცხოვრები მოსახლეობის დიდ ნაწილს დასუფთავების სერვისი არ მიეწოდება და, შესაბამისად, ქვეყანაში ასეულობით არაკონტროლირებადი, სპონტანური ნაგავსაყრელი გვხვდება.
ევროკავშირის მოთხოვნების და, შესაბამისად, საქართველოს კანონმდებლობის მიხედვით, ქვეყანაში უნდა ჩამოყალიბდეს მუნიციპალური ინფრასტრუქტურის სისტემების ეფექტიანი მართვის მექანიზმი, რომელიც მოიცავს ნარჩენების მართვის სფეროს მოწესრიგების, შესაბამისი სტანდარტების დადგენასა და მომსახურების გაუმჯობესებას; საუკეთესო პრაქტიკისა და გეოგრაფიული მდებარეობის გათვალიწინებით მომსახურების საფასურის გაანგარიშების სტანდარტული მეთოდოლოგიის შემუშავებას; ნარჩენების მართვის სფეროს კომერციალიზაციის წახალისებას.
რაც შეეხება, “ნაგავსაყრელების შესახებ” ევროდირექტივით განსაზღვრული ვალდებულებების შესრულებას რეგიონებში არსებული ნაგავსაყრელის მოწესრიგება, მათი ეტაპობრივი დახურვა და საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისი რეგიონული არასახიფათო ნარჩენების ნაგავსაყრელების მშენებლობა წარმოადგენს SWMCG პასუხისმგებლობას.
დღეისათვის, დაგეგმილია ახალი რეგიონული, ევროსტანდარტების შესაბამისი არასახიფათო ნარჩენების ნაგავსაყრელების აშენება იმერეთის რეგიონში (მოემსახურება რაჭა-ლეჩხუმისა და ქვემო სვანეთის რეგიონებსაც, დონორი: გერმანიის რეკონსტრუქციის ბანკი(KfW), განხორციელების ვადა 2015-2019), ქვემო ქართლში (2014-2018) და აჭარაში (2015-2018) (დონორი: ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკი EBRD).
ამასთან, კახეთისა და სამეგრელო-ზემო სვანეთის რეგიონებში KfW ახორციელებს წინასწარ ტექნიკურ-ეკონომიკურ კვლევას ახალი რეგიონული ნაგავსაყრელებისა და სატრანსფერო სადგურების ტერიტორიების დადგენის მიზნით.
EBRD-თან და KfW მიმდინარეობს მოლაპარაკება მცხეთა-მთიანეთის, შიდა ქართლისა და სამცხე-ჯავახეთის რეგიონებში წინასწარი ტექნიკურ-ეკონომიკური კვლევის ჩატარების შესახებ, რომლის შედეგების საფუძველზეც მოხდება ახალი რეგიონული ნაგავსაყრელებისა და სატრანსფერო სადგურების მშენებლობა აღნიშნულ რეგიონებში. სავარაუდოდ, საქართველოს მასშტაბით სულ იქნება ევროსტანდარტების შესაბამისი 8-10 ნაგავსაყრელი.
ევროკავშირი-საქართველოს ასოცირებული ხელშეკრულებით გათვალიწინებული ვალდებულებების შესრულებაში მნიშვნელოვანი როლი ეკისრება მოსახლეობას.
ერთი მხრივ, მოსახლეობა წარმოადგენს ნარჩენების წარმომქმნელს და მოქმედი კანონმდებლობის შემსრულებელს, მეორე მხრივ, მყარი საყოფაცხოვრებო ნარჩენების მართვასთან დაკავშირებებული საკითხების დაგეგმვასა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში მოსახლეობის ჩართულობის უზრუნველყოფა წარმოადგენს ადგილობრივი თვითმართველობის ვალდებულებას.
აღნიშნული მიმართულებით მნიშვნელოვანია არასამთავრობო ორგანიზაციების, შესაბამისი სახელმწიფო უწყებებისა და მასმედიის ჩართულობით, საზოგადოებრივი ცნობიერების ამაღლების ღონისძიებების განხორციელება.
AA მოთხოვნების შესრულებას მოყვება როგორც მოკლევადიანი, ასევე გრძელვადიანი ეკონომიკური, გარემოსდაცვითი, სოციალური და ჯანმრთელობის სარგებელი. მაგალითად, ევროდირექტივების შესაბამისად მოწესრიგებული ნაგავსაყრელების ოპერირება უზრუნველყოფს:
- არასახიფათო ნარჩენების ნაგავსაყრელებზე შემოსული მუნიციპალური ნარჩენის აღრიცხვას, კონტროლს, მონიტორინგს და უსაფრთხოდ განთავსებას;
- ნაგავსაყრელისგან ზედაპირული წყლის (მდინარეების, ტბები, ზღვა) და მიწისქვეშა წყლის დაბინძურების პრევენციას/თავიდან აცილებას;
- ნარჩენების შესაძლო ყველა ტიპის წვის პრევენციას და შესაბამისად ნაგავსაყრელების მიმდებარედ გარემოს დაბინძურების (ჰაერში ემისიების) და ხანძრების გავრცელების საფრთხის თავიდან აცილებას;
- ნაგავსაყრელების მიმდებარედ მცხოვრები მოსახლეობის ჯანმრთელობაზე გარემოს დაბინძურებით გამოწვეული უარყოფითი ზემოქმედების რისკის შემცირებას;
- მოსახლეობის დასაქმებას ნაგავსაყრელებისა და სატრანსფერო სადგურების მართვის სისტემაში;
- უკონტროლოდ დაყრილი მუნიციპალური ნარჩენებით დაბინძურებული ტერიტორიების შემცირებას და შესაბამისად მოსახლეობისა და ტურისტებისათვის საცხოვრებელი და დასასვენებელი პირობების მნიშვნელოვნად გაუმჯობესებას;
- ნარჩენების წყაროზე სეპარაციის პრაქტიკის დანერგვით-ბიოდეგრადირებადი (ორგანული ნარჩენების საოჯახო პირობებში მწვანე ნარჩენი, საჭმლის ნარჩენი) ნარჩენების ცალკე შეგროვებითა და კომპოსტირებით განხორციელდება არამარტო ნარჩენების რაოდენობის შემცირება, არამედ კომპოსტის გამოყენება სასუქად და შესაბამისად მოსახლეობის მიერ სასუქზე ხარჯების დაზოგვა.
AA ხელშეკრულების რეალიზაციით შესაძლებელი გახდება მყარი ნარჩენების მართვის სფეროში თანამედროვე, წარმატებული ტექნოლოგიების დანერგვა ქვეყნის მასშტაბით, ნარჩენების გადამამუშავებელი საწარმოების შესაძლებლობების გაძლიერება და ნარჩენების რეციკლირების სექტორში მოსახლეობის დასაქმება.
საქართველოს მიერ ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულებით აღებული ვალდებულებების შესრულება ხელს შეუწყობს ქვეყნაში ყველა მოქალაქის კონსტიტუციური უფლების – “ყველას აქვს უფლება ცხოვრობდეს ჯანმრთელობისათვის უვნებელ გარემოში” (საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 37), დაცვასა და განხორციელებას.